Wie testet man Public Value?

Ein vergleichender Blick auf das britische Verfahren / Von Victor Henle
epd medien 92/07

Noch in diesem Jahr will das ZDF auf Drängen der Länder im Vorgriff auf eine gesetzliche Regelung im 11. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, der im Mai 2009 in Kraft treten soll, den Public Value Test in der deutschen Form des Drei-Stufen-Tests erproben. Freiwillig geschieht das nicht. Die Schubkraft kommt aus dem wortreichen „Artikel 19-Brief“ (nach Art. 19 der Verfahrensordnung für staatliche Beihilfen) der EUKommission vom 24. April 2007, der das von den privaten Programmveranstaltern angestrengte Beihilfeverfahren abschloss. In ihm schüttet die Kommission ein Füllhorn von Vorgaben für eine beihilfekonforme Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, das die Länder zur Streitbeilegung mit Zusagen gefüllt haben. Kernpunkt ist die Einführung des Drei-Stufen-Tests für neue und geänderte öffentlichrechtliche Digitalkanäle und Online-Angebote.
Das Konzept des Public Value Test haben nicht Brüsseler Bürokraten ersonnen, die Idee stammt aus Großbritannien. Dort legte die Regierung (ohne Parlamentsbeteiligung) eine neue Royal Charter als Grundgesetz für die BBC vor, die am 1. Januar 2007 in Kraft trat und bis Ende 2016 gilt. Zu diesem Regelwerk gehört eine Rahmenvereinbarung zwischen der BBC und dem Minister für Kultur, Medien und Sport, in dem der Public Value Test seine Ausformung erhält. Eine Durchführungsrichtlinie schafft weitere Konkretisierungen.

Neues Projekt, neuer Auftrag

Der Public Value Test zwingt die Landesgesetzgeber, den Auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten präziser zu definieren, insbesondere bei Online-Diensten, und neue Projekte explizit und förmlich zu überprüfen, bevor sie auf Sendung gehen. Um die Zunahme der digitalen Zusatzkanäle zu begrenzen, sind die Schwerpunktbildungen Information, Bildung und Kultur (Art. 19 Abs. 5 RStV) durch beispielhafte Programmkategorien zu konkretisieren. Auf der Grundlage dieser Kategorien haben die Anstalten ein Programmkonzept zu entwickeln, das von ihren Gremien zu genehmigen und in den Amtsblättern der Länder zu veröffentlichen ist. Wie die Länder sich das vorstellen, klingt in ihren Vorschlägen an. Beispielsweise könne der Schwerpunkt Kultur mit den Merkmalen Bühnenstücke, Musik, Architektur, Philosophie, Literatur und Kino weiter verspartet werden. Als ob das nicht alles schon in 3sat, ARTE, im ZDFTheaterkanal und EinsFestival enthalten wäre.
Besonderer Stein des Anstoßes – vor allem für die private Konkurrenz – sind die öffentlich-rechtlichen Online-Dienste. Sie stehen unter scharfer Beobachtung der EU-Kommission. In dem Bemühen die europäischen Stirnfalten zu glätten, wollen die Länder diese Dienste auf journalistisch-redaktionelle Angebote beschränken und fixieren, welche Aufgaben sie gerade unter den Bedingungen des Medienwandels zu erfüllen haben. Was das Begriffspaar „journalistischredaktionell“ heißen soll, scheint noch so unklar zu sein, dass sich die Länder im Rundfunkstaatsvertrag als Interpret betätigen werden. Einen Hinweis haben sie schon gegeben: Auch Internetchats gehören dazu, wenn sie journalistisch-redaktionell „veranlasst“ sind.

Die Stufen des Tests

Vor dem Drei-Stufen-Test steht die Frage, wann ein Projekt neu, vor allem eine Änderung so bedeutsam ist, dass ein Drei-Stufen-Test in Gang zu setzen ist. Je grobmaschiger die dafür geltenden Kriterien gestrickt und ausgelegt werden, desto mehr wird dieses Instrument leer laufen. Der deutsche Kriterienvorschlag lehnt sich eng an die britische Rahmenvereinbarung an. Einem Public Value Test müssen danach mehrere Erwägungen vorangehen. Die wichtigste ist, wie und in welchem Umfang das Projekt Nutzer und Marktteilnehmer betrifft. Dabei geht es um die Feststellung, welche Angebote im relevanten Markt aus Nutzersicht in den Eigenschaften Preis und Verwendungszweck austauschbar sind. Methodisch führt diese Betrachtung in das kartellrechtliche Bedarfsmarktkonzept. Anschließend stellen sich die Fragen, welche finanziellen Kosten das Projekt langfristig verursacht, wie lange es dauern soll und in welchem Umfang es eine Neuheit darstellt.
Beim Betreten der ersten Stufe des Drei-Stufen-Tests ist eine Antwort auf die Frage zu finden, inwieweit ein Vorhaben zum öffentlichen Auftrag gehört. In den Worten des EU-Briefs trifft das zu, wenn es den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft entspricht. Auf hohem Abstraktionsniveau ist das mit vagen Begriffen leicht formuliert, aber längst nicht in der Praxis realisiert. Wie lassen sich diese Bedürfnisse feststellen? Auch das britische Prüfverfahren tut sich damit schwer.
Weil der Public Value so schwer zu fassen ist, definieren die versierten britischen Law- und Policymaker nur die Faktoren, die Einfluss auf ihn haben. Diese bestehen in der Zahlungsbereitschaft der Gebührenzahler für das Vorhaben, im Mehrwert, den es für die Gesellschaft insgesamt hat, und in der Relation zwischen dem öffentlichen Nutzen und dem finanziellen Aufwand (Value for Money). Steht dem Mehrwert allerdings auch ein Minuswert durch Abbau oder Aufgabe eines existenten Angebots gegenüber, weil sonst die Finanzierung nicht gesichert wäre, wird auch dieses Faktum abwägungserheblich.

Meinungsbildende Funktion

Das Prüfungsgeschehen der zweiten Stufe richtet sich darauf, ob das Projekt in qualitativer Hinsicht zum „publizistischen Wettbewerb“ beiträgt. Wie dieser Wettbewerb zu beurteilen ist, dazu gibt die EUKommission eine dreifache Hilfestellung. Zuerst sind Umfang und Qualität des vorhandenen und frei zugänglichen Angebots festzustellen. Genauer wird es heißen müssen, des Angebots im relevanten Markt. Im zweiten Schritt kommt die meinungsbildende Funktion zum Tragen, wiederum im Hinblick auf das bereits vorhandene und relevante Angebot. Das heißt, der Public Value des Projekts ist mit dem der Konkurrenzprodukte zu vergleichen. Der dritte Schritt bezieht sich auf die „marktrelevanten“ Auswirkungen. Hinter dieser Wortwahl steckt wohl kaum eine sprachliche Ungenauigkeit, denn bei der Verfahrensbeteiligung Dritter taucht sie in der Beschränkung der Stellungnahmen auf diese Auswirkungen erneut auf.
Daraus lässt sich der Schluss ziehen, dass der publizistische Wettbewerb auch nach seinen gesamten Markteffekten zu beurteilen ist. Damit reicht es nicht aus, die Auswirkungen eines öffentlich-rechtlichen Projekts nur daraufhin zu prüfen, ob sie sich publizistisch niederschlagen. Zum Prüfungsumfang gehören ebenso die negativen wirtschaftlichen Auswirkungen auf die übrigen Marktteilnehmer. Selbstverständlich kann nicht jeder Nachteil maßgebend sein. Je intensiver aber die Verdrängungseffekte sind, insbesondere wenn sich bereits ein privatwirtschaftlich funktionierender Markt etabliert hat, desto mehr erlangen sie Abwägungsrelevanz und nicht erst dann, wenn das Projekt eine Marktverstopfung zur Folge hätte. An die dritte Stufe stellt die EU-Kommission nur die selbstverständliche Anforderung, dass der Aufwand für die Erbringung des neuen Angebots vorgesehen sein muss. Das ist unverständlich, denn eigentlich geht es um die Frage, ob der finanzielle Aufwand für ein Projekt in Relation zu dem von ihm erzeugten öffentlichen Nutzen steht. So gesehen bewegt sich das Problem in der richtigen Spur. In Großbritannien gibt es dafür den Begriff Value for Money, der als einer von drei Faktoren zur Feststellung des Public Value fungiert. In dieser Formulierung steckt ein Preis-Leistungsvergleich, der sich an der Aufgabenstellung des Projekts orientiert und eruiert, wie hoch sein Nutzen gegenüber den einzusetzenden finanziellen Mitteln ist. Zur Anwendung kommt dieses Instrument auch dann, wenn durch ein neues Projekt ein Finanzierungsbedarf entsteht, der nicht über weitere Kostensenkungen und Effizienzsteigerungen gedeckt werden kann. In der BBC kommt ihm eine wichtige Funktion für alle investiven und finanziellen Entscheidungen zu.

Die heikle Methodenfrage

Das theoretische Konzept des Public Value basiert auf der jungen Disziplin Cultural Economics. Sein Hauptproblem
liegt in der umstrittenen Methodik der operativen Umsetzung. Dessen ist man sich in den angloamerikanischen
Ländern sehr bewusst, wo dieses Konzept auch auf große Teile des öffentlichen Diensts angewandt wird. Daher enthält die Rahmenvereinbarung zwischen der britischen Regierung und der BBC mehrere Regelungen, die den BBC-Trust verpflichten, genau zu definieren, wie der öffentliche Nutzen evaluiert werden soll. Wirtschaftswissenschaftler nehmen zum Public-Value-Konzept überwiegend eine sehr ablehnende Haltung ein. Der Dortmunder Medienökonom Jürgen Heinrich bringt sie auf die Kurzformel, die Bewertung eines öffentlichen Nutzens sei keine Frage des Konzepts, sondern der Fantasie und der Logik. Ökonomen seien immer sehr skeptisch, wenn Menschen ihre Wertschätzung quantifizieren, ohne real zahlen zu müssen. Das trifft gerade auf neue öffentlichrechtliche Angebote zu, weil sie innerhalb einer Gebührenperiode die Zahlungsbereitschaft der Gebührenzahler nicht tangieren.

Gremien auf dem Prüfstand

Im Organisationsgefüge der öffentlich-rechtlichen Anstalten liegt die Zuständigkeit für den Drei-Stufen-Test beim gesellschaftlichen Vertretungsorgan, dem Rundfunk- oder Fernsehrat. Ist ein Rundfunkgremium dieser Art für diese Aufgabe gerüstet? Hat es einen echten Kontrollwillen, eine ausreichende Kontrollkompetenz und eine angemessene Kontrollkapazität?
Diese Fragen stellen sich deshalb, weil der Drei-Stufen-Test ein komplexer und weit ausgreifender Such- und Findungsprozess ist, in dem ein gewaltiges Bündel von Tatsachen zu erheben, einzustellen, differenziert zu betrachten, angemessen zu gewichten und umfassend gegeneinander abzuwägen ist.
Die EU-Kommission zweifelt in ihrem Brief, ob die deutschen anstaltsinternen Kontrollorgane allein die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags wirksam überwachen können; sie zweifelt auch, ob die Kontrollmechanismen ausreichen, um sicherzustellen, dass durch nichtkonformes Marktverhalten kein zusätzlicher Finanzbedarf entsteht. In den langen Jahren der Existenz von Rundfunkräten haben Beobachter immer wieder den Vorwurf erhoben, in ihnen herrsche eine zu starke Neigung zur Anstaltsloyalität und daraus resultierend eine zu große Konfliktsscheue.
Im Public Value Test wird sich erweisen, ob dieser Vorwurf neue Nahrung erhält. Käme es dazu, geriete der Drei-Stufen-Test zu einem Expansionsfreibrief, sofern nicht die Rechtsaufsicht einen Riegel vorschiebt, worauf auch nicht gerade Verlass ist. Dann litte das deutsche duale Rundfunksystem noch mehr unter dem Ungleichgewicht der Kontrollintensität.

Unabhängigkeit des BBC-Trusts

Im britischen Beispiel zeigt sich, wie das traditionelle Selbstbewusstsein der Kontrolleure dem Aufkommen einer Geneigtheitsmentalität gegenüber der exekutiven Macht einen Riegel vorschiebt. Es befeuert die Haltung, Konflikten mit der BBC-Exekutive und der Regierung nicht aus dem Wege zu gehen, und verschafft den Kontrolleuren eine große öffentliche Reputation. Diese Amtsauffassung garantiert die Unabhängigkeit des BBC-Trusts im Handeln weit mehr als die normativen Vorkehrungen, die dem Aufsichtsorgan ohnehin schon eine ungleich höhere Eigenständigkeit als seinen deutschen Pendants verleihen.
Komplizierte Prozesse kann nur steuern, wer das Verfahren nach eigenen Vorstellungen gestaltet und dessen Fäden organisatorisch wie inhaltlich von Anfang bis Ende in den Händen hält. Herr des Verfahrens, Schaltzentrale zu sein, erfordert nicht nur ein hohes Maß an Fachkenntnissen, sondern auch einen eigenen Apparat, der Input liefert und am Output mitarbeitet.
An dieser Stelle könnte das deutsche Gremienmodell der gesellschaftlichen Repräsentanz und ehrenamtlichen Funktion an seine Grenzen stoßen. Ohne einen organisatorischen Umbau, einen personellen Unterbau und eine systematische Professionalisierung der Gremienmitglieder zur Stärkung ihrer Fachkompetenz besteht wenig Aussicht, dass die Gremien beim Drei-Stufen-Test die Rolle des Kochs einnehmen und nicht die des Kellners, freiwillig oder zwangsläufig. Zumindest eines anstaltsexternen Sachverstands müssten sie sich in großem Umfang bedienen. Eine andere Möglichkeit bestünde in der Einrichtung eines begleitenden Expertenbeirats, für die ökonomische Seite des Drei-Stufen-Tests beispielsweise in einer mit der Monopolkommission vergleichbaren Einrichtung oder in einer Ausweitung der KEF-Aufgaben.
In Großbritannien hat man dieses Problem erkannt und darauf reagiert. Damit der BBC-Trust, obwohl selbst ein Expertengremium, nicht auf die Anstaltsexekutive angewiesen oder ihr gar ausgeliefert ist, stellt ihm die neue Royal Charter eine nur ihm verantwortliche und von der übrigen BBC-Verwaltung getrennte Task Force, die Trust Unit, zur Seite. Diese mit allen erforderlichen Wissenschaftsdisziplinen bestückte Arbeitsebene unterstützt die Trust-Mitglieder mit „unabhängigem und objektivem“ Rat. Reicht das eigene Potenzial nicht aus, bedient sie sich auch externer Hilfe.
Beim market impact assesment des Public Value Test ist die Externalisierung Pflicht. Die britische Regierung hatte wohl kein rechtes Vertrauen in die marktevaluierende Kompetenz der BBC. Sonst hätte sie diese Aufgabe nicht dem Office of Communication (Ofcom) anvertraut. Diese von der BBC völlig unabhängige Aufsichtsbehörde verfügt wegen ihrer Zuständigkeit für alle wirtschaftlichen, inhaltlichen und technischen Aspekte der gesamten elektronischen Kommunikationsbranche über das erforderliche Marktwissen. In methodischen Fragen muss sich die Ofcom jedoch mit dem BBC-Trust abstimmen. Das unterstreicht erneut die hohe Bedeutung der Methodenfrage.

Mehr Transparenz

Auf den Medientagen in München kündigte ZDFIntendant Schächter an, die Projektbeschreibung, die dem Fernsehrat für den Drei-Stufen-Test vorgelegt wird, würde im ZDF-Online-Angebot veröffentlicht, darauf mit einer Pressemitteilung aufmerksam gemacht und zugleich Dritten Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden. Mehr scheint an Information der Öffentlichkeit nicht vorgesehen zu sein.
In Großbritannien herrscht ein vorbildlicheres Verständnis von Transparenz. Der BBC-Trust ist verpflichtet, alle Niederschriften über seine Sitzungen ins Internet zu stellen. So erfährt die Öffentlichkeit beispielsweise auch, dass und warum er entschieden hat, ein Vorhaben erfordere keinen Public Value Test. Nach Abschluss der Erfassungsphase des Public Value Tests veröffentlicht der BBC-Trust auf seiner Website das public value assessment und das market impact assessment sowie die vorläufigen Schlüsse, die er daraus gezogen hat. Dann erhält die Öffentlichkeit das Wort. Sie kann innerhalb einer verlängerbaren Frist von 28 Tagen ihre Sicht vortragen.
Im iPlayer-Test, dem BBC-Pendant zur Mediathek, waren 10.500 Stellungnahmen eingegangen, die der Trust ausgewertet und bei seiner endgültigen Entscheidung berücksichtigt hat. Der Justiziar des ZDF erklärte dagegen auf den Münchner Medientagen, die Möglichkeit zur Stellungnahme beziehe sich nur auf die marktbezogenen Auswirkungen eines Projekts. Angenommen würden nur solche Stellungnahmen, in denen ein Unternehmen seine Angebote, die relevanten Märkte und die Marktauswirkungen ausreichend substantiiert vorträgt. Diese Beteiligung sei kein Anhörungsverfahren, sondern nicht mehr als ein Anregungsverfahren. Wenn die deutschen Gremien zumindest prozedural im Kielwasser der BBC segeln wollen, müssten sie dann auch noch die endgültige Entscheidung und eine Zusammenfassung der eingegangenen Stellungnahmen veröffentlichen.
Etablierte Institutionen neigen dazu, sich ungeliebten neuen Herausforderungen nicht zu verwehren, sie vielmehr formal anzunehmen und in Instrumente der Selbstverteidigung zu verwandeln. So wird die Hoheit über den Status quo gesichert. Die bisher bekanntgewordenen Details lassen vermuten, dass auch der Drei-Stufen-Test in dieser Taktik aufgehen wird. Inspiration müsste ihn jedoch bestimmen, damit von diesem Verfahren ein Aufbruchssignal ausgeht und Emanzipation, damit er nicht exekutiv gesteuert wird. Sonst besteht die Gefahr, dass viel geschieht, am Ende aber nichts passiert und kein öffentlich-rechtliches Vorhaben fürchten muss, es werde am Drei-Stufen-Test scheitern. Ein vorschneller Pilotauftakt ohne hinreichende methodische Klärung, mit geringer Transparenz und engem zeitlichem Korsett wäre eine verheerende Weichenstellung für die Validität, Kredibilität und Akzeptanz der nachfolgenden Regelverfahren.

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